修订草案中“负责商标执法的部门”具体指谁？权力分工是否明确？

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2023年1月公布的《商标法修订草案（征求意见稿）》中，一个引人注目的变化是，在多处将现行《商标法》中“工商行政管理部门”的表述，统一修改为“负责商标执法的部门”。这一术语的变更并非简单的文字游戏，而是深刻反映了中国市场监管体制改革、知识产权执法体系重构的现实背景，并试图在法律层面予以确认和规范。然而，这一看似中性的表述，在具体执法实践中究竟指向哪些机构？其背后的权力分工是否足够清晰、协调？这直接关系到未来商标执法效能的高低与市场主体合法权益的保障，是本次修法中一个亟待厘清的核心问题。

一、 “负责商标执法的部门”之现实指向：从统一到分散再寻求协同的演变

要理解草案中“负责商标执法的部门”具体指谁，必须回顾近年来中国行政管理与执法体制的重大改革。

在2018年之前，根据现行《商标法》，商标行政执法权主要集中于原国家工商行政管理总局及其下属的地方各级工商行政管理部门。这是一个相对集中、垂直特征明显的体系。商标侵权假冒案件的查处、商标使用行为的监管、驰名商标的被动保护等行政执法职责，主要由该系统承担，职责主体明确。

2018年的党和国家机构改革带来了根本性变化。原国家工商行政管理总局的职责，与质量监督、食品药品监管、价格监督、反垄断执法等多个领域的职责整合，组建了国家市场监督管理总局。在地方层面，改革模式并非全国完全统一，但普遍形成了市场监督管理局（有的地区称市场监管管理局），整合了工商、质监、食药、价监、知识产权等职责。与此同时，知识产权管理体制也进行了重大调整，重新组建了国家知识产权局，负责商标、专利等知识产权的注册、管理、复审、无效等确权工作，以及全国知识产权工作的宏观管理和统筹协调。

这一改革导致了商标执法职责在机构层面的“物理分散”：

1. 市场监管部门：承接了原工商部门的绝大部分商标行政执法职能，是查处商标侵权假冒、规范商标使用行为、处理商标纠纷投诉的主力军。其执法依据包括《商标法》、《反不正当竞争法》、《产品质量法》等。

2. 知识产权管理部门：主要指国家知识产权局及地方知识产权局。国家知识产权局负责商标的审查注册、评审等确权事务；地方知识产权局（通常与地方市场监管局是“一个机构、两块牌子”，或在省级相对独立）的职责更侧重于知识产权的创造、运用、管理、服务、保护统筹协调，以及专利行政执法。在商标执法方面，其直接查处侵权案件的职能相对弱化，但可能在协调指导、线索移交、专业支撑方面发挥作用。

3. 其他相关部门：在特定领域，其他部门也享有部分涉商标执法权。例如，版权部门（如文化市场综合执法队伍）可能查处涉及商品包装装潢美术作品侵权的案件；农业农村部门负责种子等涉农领域的商标和地理标志侵权查处；海关在进出口环节实施知识产权边境保护，对涉嫌侵犯注册商标专用权的货物有权扣留并依法处理。

因此，草案中的“负责商标执法的部门”，在当前的体制下，首先并主要指的是各级市场监督管理部门。但在广义上，它是一个涵盖所有依法对商标违法行为享有查处、监管权限的行政机关的集合概念，包括前述的知识产权管理部门、海关等。修法采用这一包容性表述，旨在使法律文本能够适应并涵盖已经发生且可能继续深化的机构职能调整，避免因机构名称变更而频繁修改法律，增强了法律的稳定性和适应性。

二、 权力分工的现状审视：明确性不足与协调性挑战

尽管“负责商标执法的部门”这一表述具有灵活性，但将其写入法律，并未自动解决商标执法权在实际运行中存在的分工问题。当前的分工格局，在明确性与协调性方面面临显著挑战。

（一） 职责交叉与边界模糊

1. 与知识产权管理部门的内部边界：在地方层面，市场监管局与知识产权局“局队合一”或密切关联的模式下，内部职责划分需要清晰的工作规程。例如，对于商标侵权投诉，是由市场监管稽查队伍受理，还是由知识产权保护科室处理？对于涉及专利、商标混合侵权的复杂案件，内部如何协调办案资源？若省级知识产权局相对独立，其与市场监管局在商标执法上的具体分工（如重点领域、案件类型、管辖层级）更需要明确的制度安排，否则容易产生推诿或重复执法。

2. 与其他专业执法部门的横向边界：如前所述，农业农村部门对种子商标、版权部门对包装装潢的执法，与市场监管部门的商标执法存在交叉。一个销售假冒知名品牌种子的行为，可能同时违反《商标法》和《种子法》。是依据“谁先受理”原则，还是根据法律竞合的特殊规定？实践中，部门间的管辖界限并不总是清晰，可能导致要么“都管”要么“都不管”的局面。

（二） 执法标准与程序可能存在差异

不同的“负责商标执法的部门”依据的法律法规体系、部门规章、内部指导文件不尽相同。市场监管部门主要依据市场监督法律法规体系，海关依据海关执法程序，农业农村部门依据农业法律法规。这可能导致对相似商标侵权行为的认定标准、处罚尺度、证据要求、程序时限等方面存在差异，影响法律适用的统一性和公平性，也给市场主体带来预期的不确定性。

（三） 协调联动机制尚不健全

面对职责交叉和复杂案件，有效的协调机制至关重要。目前，虽然国家层面和部分地区建立了知识产权保护联席会议等协调机制，但多为议事协调性质，常态化、制度化、约束力强的案件线索通报、执法联动、结果互认机制尚未完全普及和顺畅运行。信息共享平台建设滞后，容易形成“信息孤岛”，重复检查或执法空白地带仍可能存在。

（四） 专业能力建设不均衡

商标执法，特别是涉及疑难侵权判定、网络侵权、跨境侵权等案件，需要较强的专业知识和经验。市场监管部门综合执法，人员需要掌握海量的法律法规，商标专业深度可能不及原先的工商商标条线；海关执法人员精于边境管控，但对国内商标市场纷争可能了解不深；其他专业部门则可能更侧重于其主管领域的专业知识。执法队伍专业能力的不均衡，可能影响部分领域商标执法的质量和效率。

三、 对修订草案的期待与建议：在包容性表述下细化制度设计

《商标法修订草案》采用“负责商标执法的部门”这一表述，为未来的执法体制留下了空间，但绝不能止步于此。为确保商标执法权的有效、公正、统一行使，必须在修法或后续配套制度中着力解决权力分工的明确性与协调性问题。

（一） 在法律或实施条例中明确主导与协作关系

建议在《商标法》或《商标法实施条例》中进一步明确：

1. 确立主导部门：明确各级市场监督管理部门是商标行政执法的主要负责部门，承担日常监管、投诉受理、案件查处的主要职责。这一定位符合当前机构职能配置的主流现实。

2. 列举特殊领域分工：以列举方式明确海关在进出口环节、农业农村等部门在特定商品领域的商标执法职责，形成对基本原则的补充。

3. 规定协作原则：增加条款，规定各相关部门应当建立健全商标执法协调配合机制，包括线索通报、案件移送、联合查办、信息共享等。

（二） 强化国务院层面的统筹协调职责

建议在《商标法》中进一步强化国家市场监督管理总局（承担国务院知识产权战略实施工作部际联席会议办公室职责）或国家知识产权局在统筹协调全国商标执法工作方面的职能授权，由其牵头制定跨部门的商标执法协作规则、案件管辖指引、执法标准指南等，报国务院批准后实施，提升协调机制的权威性和执行力。

（三） 推动执法标准与程序的统一化

借助修法契机，由主导部门会同相关部门，对商标侵权认定中的关键问题（如类似商品/服务的判断、混淆可能性的考量因素、网络侵权证据固定等）制定更细化、统一的执法指引。探索建立常设性的商标执法疑难问题咨询与裁决机制，为各地、各部门执法提供专业支持。

（四） 加强信息共享与平台建设

在法律中鼓励或要求各相关部门推进商标执法信息的互联互通。推动建设全国统一的商标执法信息平台，集成案件信息、监管信息、信用信息等，实现线索网上移交、协查网上发起、结果网上反馈，以技术手段促进协同效能。

（五） 注重专业化能力建设

在法律责任部分或配套政策中，强调对商标执法人员的专业培训要求。鼓励建立跨部门的商标执法专家库，为复杂案件提供咨询。在市场监管系统内部，可考虑设立商标执法专业化队伍或办案指导机构，提升核心执法能力。

结论

《商标法修订草案》以“负责商标执法的部门”取代“工商行政管理部门”，是对机构改革现实的客观回应，体现了立法的前瞻性与包容性。然而，这一术语变化只是第一步。当前商标执法权分散于多个部门的格局，在带来专业化监管潜力的同时，也埋下了职责交叉、标准不一、协调不畅的隐患。本次修法，不应仅仅满足于术语的更新，更应直面执法实践中的深层次问题，通过精巧的制度设计，在法律的框架下明确主导、厘清边界、强化协同、统一标准。唯有如此，才能使“负责商标执法的部门”这一看似模糊的集合概念，在实践中转化为权责清晰、运转高效、执法严明、保障有力的有机整体，真正实现加强商标保护、优化营商环境的修法宗旨，为创新驱动发展和公平竞争的市场秩序提供坚实的法治保障。

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